Eerste uitspraak Raad van State over hernieuwde toepassing evenredigheidsbeginsel

Het evenredigheidsbeginsel is vastgelegd in artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht: “de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen”. In onze nieuwsbrief van januari 2022 hebben wij al bericht over het advies aan de hoogste bestuursrechter om indringender te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel dan voorheen In de zogenoemde februari-uitspraken heeft de hoogste bestuursrechter in concrete zaken uitspraak gedaan, waarin het ‘hernieuwde’ evenredigheidsbeginsel is toegepast.

Vroeger: willekeurcriterium

De vraag of nog wel sprake was van evenredigheid beantwoordde de hoogste bestuursrechter altijd aan de hand van het zogenoemde willekeur-criterium (ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153). Er was pas sprake van onevenredigheid indien sprake was van “een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moest worden geoordeeld dat het overheidsorgaan niet in redelijkheid tot het besluit had kunnen komen”. De belangenafweging moest terughoudend door de bestuursrechter worden getoetst, om te voorkomen dat de rechter teveel op de stoel van de overheid zou gaan zitten. Als gevolg van dit (strenge) willekeurcriterium waren onevenredige besluiten in de praktijk een zeldzaamheid. De Raad van State heeft als hoogste bestuursrechter het advies overgenomen en bevestigd dat dit willekeurcriterium niet langer zal worden toegepast. In plaats daarvan zal de Raad van State aansluiting zoeken bij de evenredigheidstoets, zoals wij die uit het Europese Unierecht kennen.

Nu: beoordeling van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid

De Raad van State zal vanaf nu de evenredigheid van een besluit beoordelen aan de hand van de drie volgende stappen c.q. vragen:

1. Is het besluit geschikt om het doel te bereiken? Die geschiktheidstoets houdt een effectiviteitstoets en een coherentietoets in.
2. Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken? Is een keuze mogelijk tussen meer geschikte maatregelen, dan moet op basis van deze toets die maatregel worden gekozen die de belanghebbenden het minst belast.
3. Is de maatregel evenwichtig? Is de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?

Of de Raad van State de evenredigheid terughoudend of intensief toetst, is in zijn algemeenheid niet te zeggen. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer:

• de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan,
• de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en
• de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt.

Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

Concrete zaak Harderwijk: sluiting woning op grond van Wet Damocles

De voornaamste uitspraak van de zogenoemde februari-uitspraken betrof een casus in Harderwijk. De casus ging over de sluiting van een woning op grond van de discretionaire bevoegdheid van de Burgemeester in de Opiumwet (drugshandel vanuit de woning). Als gevolg van de sluiting kwam een heel gezin op straat te staan. De vraag lag voor of de Burgemeester, ondanks de drugshandel van zijn sluitingsbeleid moest afwijken, omdat de sluiting onevenredig was voor het gezin in verhouding tot het doel van de sluiting (stoppen drugshandel en rust in de omgeving).

De Raad van State oordeelde dat de sluiting van de woning  aan de eisen van geschiktheid en noodzakelijkheid voldeed. De Burgemeester mocht gezien de ernst en de omvang van de drugsovertredingen overgaan tot sluiting van de woning. De Burgemeester kon niet met een minder ingrijpend middel volstaan. De Burgemeester van Harderwijk heeft volgens de Raad van State echter onvoldoende de evenwichtigheid van de sluiting gemotiveerd. Uit de besluitvorming bleek niet dat de burgemeester zich heeft afgevraagd wat een sluiting zou betekenen voor de woonbelangen van het gezin, waaronder de (deels minderjarige) kinderen en dus ook niet hoe hij dit belang tezamen met de andere aan de orde zijnde belangen heeft afgewogen. Hierin speelde met name een rol dat denkbaar was dat sluiting van de woning (op grond van de Opiumwet), zou leiden tot ontbinding van de huurovereenkomst door de woningcorporatie. De sluiting zou dan onomkeerbare gevolgen voor het gezin hebben.

Nieuwe evenredigheidstoets heeft (mogelijk) een breed bereik

Het is niet ondenkbaar dat de hierboven besproken bestuursrechtelijk rechtspraak ook gevolgen gaat hebben voor civiele procedures. Dat hangt samen met het volgende. Als vanuit een gehuurde woning de openbare orde wordt verstoord of bijvoorbeeld sprake is van drugsoverlast, kan de burgemeester op grond van in de wet (art. 7:231 lid 2 BW) genoemde grondslagen overgaan tot sluiting van het gehuurde. In dergelijke gevallen biedt de wet (in art. 7:231 lid 2 BW) de verhuurder de mogelijkheid de huurovereenkomst te ontbinden door een buitengerechtelijke ontbindingsverklaring. Voor die ontbinding is dus geen rechterlijke tussenkomst vereist. Wel is het zo dat  een gedwongen ontruiming – in het geval de huurder niet instemt met de buitengerechtelijke ontbinding en weigert te vertrekken – via de rechter moet verlopen. Het voorzichtige vermoeden is dat civiele rechters die zich moeten buigen over dergelijke ontruimingsprocedures zullen laten meewegen welke ontwikkelingen er in de rechtspraak hebben plaatsgevonden ter zake bestuursrechtelijke trajecten tot woningsluiting en het evenredigheidsbeginsel. Dit kan leiden tot meer terughoudendheid bij civiele rechtbanken in ontruimingsprocedures.