Woningvormen: of hoe de nieuwe zolderkamer voor eigen gebruik altijd vergunningplichtig werd

Woningdelen in de hoofdstad. Niet alleen de gemeenteraad van Amsterdam maakt het bij elke (nieuwe) wijziging van de regels complexer, nu lijkt ook de hoogste bestuursrechter in Nederland een flinke steen in de vijver te gooien.  In dit artikel worden de rimpelingen in het water behandeld die een gevolg zijn van de uitspraak van de Raad van State van 18 november 2020 en hoe die het woningdelen verder kunnen beperken.

De kwestie kort beschreven

Een woningeigenaar vroeg bij het college Amsterdam een vergunning voor het omzetten van één zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten. In de oorspronkelijk situatie bevatte de zelfstandige woonruimte drie slaapkamers en een woonkamer. In de nieuwe situatie werd een extra kamer gecreëerd door het plaatsen van een scheidingswand. Daarmee ontstonden vier slaapkamers een gemeenschappelijke woonkamer. In feitelijke zin was er door de verbouwing dus één kamer bijgekomen. De omwonenden maakten bezwaar tegen de verleende omzettingsvergunning.

Juridisch kader

De Huisvestingswet bepaalt in artikel 21 dat het verboden is om zonder vergunning een woonruimte tot meerdere woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden. De Huisvestingswet 2014 maakt daarbij geen onderscheid tussen zelfstandige en onzelfstandige woonruimten. Het verbouwen van een woonruimte tot meer woonruimten wordt ook wel woningvorming genoemd.

Woonruimte wordt, voor zover in dit kader relevant, in zowel de Huisvestingswet, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: HVV 2016), alsook in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: HVV 2020) vervolgens gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.

Daarmee kan (in theorie) iedere kamer in een woning als woonruimte in de zin van de Huisvestingswet kwalificeren, aangezien die kamer in samenhang met de overige ruimtes bijna altijd wel geschikt of bestemd zal zijn voor bewoning door een huishouden.

De HVV 2016 kende het onderscheid tussen woningvorming tot zelfstandige woonruimte (waarbij het gebruiksoppervlak niet kleiner dan 18 m²  mocht zijn), en woningvorming tot onzelfstandige woonruimte (waarbij het gebruiksoppervlak niet kleiner dan 12 m² mocht zijn.

In de HVV 2020 (hierna: HVV 2020) is in artikel 3.3.15  bepaald dat bij woningomzetting de woonruimte waaruit woningen worden gevormd zelfstandige woonruimte (met een gebruiksoppervlakte van ten minste 100 m²) dient te zijn. En dat ook de nieuw te vormen woonruimten zelfstandige woonruimten dienen te zijn (met een gebruiksoppervlakte van minimaal 18 m², en in sommige stadsdelen zelfs van minimaal 40 m2). Er is daarmee sinds 2020 geen mogelijkheid meer tot het aanvragen van een woningvormingsvergunning voor onzelfstandige woonruimte.

Het oordeel van het college en van de rechtbank

Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam wees het bezwaar van de omwonenden nog af. De rechtbank volgde echter het betoog van bezwaarmakers dat er door het realiseren van een extra kamer in de woning ook sprake was van woningvorming in de zin van de Huisvestingswet en de HVV 2016, en dat één van de onzelfstandige woonruimten te klein was (10,2 m²). Daarom had het college slechts een omzettingsvergunning af mogen geven voor drie (in plaats van vier) kamers.

Oordeel afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State

Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank, waarbij het college stelde dat:

1. een redelijke uitleg van de Huisvestingswet met zich brengt dat niet tegelijkertijd omzetting en woningvorming in een woning plaats kunnen vinden;
2. het bij woningvorming gaat om het omzetten van al bestaande onzelfstandige woonruimte naar meerdere onzelfstandige woonruimten, of al bestaande zelfstandige woonruimte naar meerdere onzelfstandige woonruimten, of een combinatie daarvan. En dat dit in dit geval niet aan de orde was.

De afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) meent echter dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er, naast omzetting, door het plaatsen van slechts een muurtje, sprake is van woningvorming. De ABRvS overweegt samengevat dat de rechtbank terecht heeft gesteld dat er naast het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten óók sprake is van woningvorming door het creëren van een extra kamer.

Dat omzetting en woningvorming niet tegelijkertijd kunnen plaatsen volgt de ABRvS niet, omdat zulks niet uit artikel 1 van de Huisvestingswet en de artikelen uit de HVV 2016  volgt. Een dergelijke uitleg zou volgens de ABRvS in strijd met de rechtszekerheid zijn, mede omdat er in de toelichting van de HVV 2016 tegenstrijdigheden staan:

 “Daar komt bij dat de toelichting bij de Huisvestingsverordening over de invulling van het begrip woningvorming niet eenduidig is. Enerzijds staat in de toelichting dat woningvorming niet hetzelfde is als omzetting en dat als een zelfstandige woonruimte wordt verbouwd tot één of meerdere onzelfstandige woonruimten, er sprake is van omzetting. Anderzijds wordt aangegeven dat van woningvorming altijd sprake is wanneer van één woonruimte meerdere woonruimten worden gevormd. Dit laatste is ook in paragraaf 2.4 van de beleidsregels vermeld.”

De ABRvS meent vervolgens dat de onduidelijkheid in de definities in zowel de Huisvestingswet als de HVV 2016, in combinatie met de tegenstrijdigheden in de toelichting bij de HVV 2016 tot het oordeel leiden dat het college ten onrechte heeft nagelaten om naast een vergunning voor omzetting, ook een vergunning te verlenen voor het vormen van onzelfstandige woonruimte.

Gevolgen

De uitspraak impliceert dat het creëren van een extra kamer in een zelfstandige woonruimte op grond van de Huisvestingswet en HVV 2016 een vergunning voor woningvorming vereist. Dat staat haaks op de mogelijkheid om dit soort werkzaamheden vergunningvrij uit te voeren op grond van de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (hierna: Wabo). Wat de wetgever via de Wabo dus vergunningvrij heeft gesteld, wordt blijkens de uitspraak en als gevolg van ‘rommelige’ regelgeving ineens vergunningplichtig op grond van de Huisvestingswet. Een oordeel waartegen het college dan ook – naar ons oordeel terecht – is opgekomen in hoger beroep, zij het tevergeefs.

Gezien het verweer van het college en het feit dat de HVV 2016 én beleidsregel 12 al meer dan een jaar geleden zijn komen te vervallen, mocht verwacht worden dat deze lacune c.q. onduidelijkheid in de HVV 2020 gerepareerd zou worden door de gemeenteraad Amsterdam. Temeer nu de HVV 2020 geen toetsingskaders bevat voor het toetsen van een vergunningsaanvraag voor woningvorming bij onzelfstandige woonruimte. Het is daardoor onder de HVV 2020 helemaal niet meer mogelijk om een vergunning aan te vragen voor het vormen van onzelfstandige woonruimte.

Echter, in recente zaken die ons kantoor in behandeling heeft genomen blijkt echter dat het college zich, met verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS – die dus ziet op de vervallen regeling van de HVV 2016 en de daaraan verbonden beleidsregel 12 –,  op het standpunt stelt dat het creëren van een vergunningvrij bouwwerk op grond van de Wabo tóch een vergunning voor het vormen van een onzelfstandige woonruimte vereist op grond van de Huisvestingswet.

In de praktijk betekent dit dat bijvoorbeeld een op grond van de Wabo vergunningvrij te bouwen op- of uitbouw (enkel) in Amsterdam een vergunning vereist voor het vormen van onzelfstandige woonruimte. Nogmaals wordt opgemerkt dat de HVV 2020 geen toetsingskader biedt voor het aanvragen van een dergelijke vergunning. Legalisatie lijkt daarmee dan ook onmogelijk.

Om het college toch tot een juridisch antwoord te dwingen – anders dan verwijzing naar de uitspraak van de uitspraak van de ABRvS – heeft ons kantoor besloten om bij wijze van proef een vergunningaanvraag in te willen dienen ter ‘legalisatie’ van een op grond van de Wabo vergunningvrij opgerichte uitbouw. Bij afwijzing c.q. buiten behandeling stelling van die aanvraag zal het college dan verzocht worden om handhaving. Op die manier zal een rechter moeten oordelen over de ontstane situatie, waarbij er thans sprake is van overtreding van de Huisvestingswet. Dat betekent dat in Amsterdam tienduizenden huiseigenaren met een vergunningsvrij gebouwde op- of uitbouw bij ontdekking op een boete van € 18.860 zouden kunnen rekenen. Wij menen dat dat niet de bedoeling kan zijn.

Wij hopen dat ook de gemeente snel een einde zal maken aan deze zeer onzekere situatie voor eigenaren én woningdelers. Het standpunt van het college raakt immers ook duizenden studenten en kamerbewoners die nu in een ‘illegaal’ opgerichte kamer verblijven, terwijl legalisatie niet mogelijk lijkt.